» As decisões da Relatora e os Votos-Vista nos autos do MS 18.606/DF em tramitação no STJ PORTAL DOS CABOS DA F.A.B. Atingidos Pela Portaria nº 1.104GM3/64: Um ato de exceção de natureza exclusivamente político.

Min. ELIANA CALMON, Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, Min. HERMAN BENJAMIN
e Min. MAURO CAMPBELL MARQUES decidem o MS 18606/DF.

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 18.606 – DF (2012⁄0111376-3)

RELATORA	:	MINISTRA ELIANA CALMON
R.P⁄ACÓRDÃO	:	MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA
IMPETRANTE	:	JOÃO CIRINO DA SILVA
ADVOGADO	:	ANDRE FRANCISCO NEVES SILVA DA CUNHA
IMPETRADO	:	MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
INTERES.	:	UNIÃO

EMENTA

MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA CONCEDIDA COM BASE NA PORTARIA 1.104-GMS⁄1964. DECADÊNCIA DO ATO DE ANULAÇÃO. NOTAS E PARECERES DA AGU QUE NÃO SE PRESTAM À CARACTERIZAÇÃO DE MEDIDA IMPUGNATIVA NOS TERMOS DO § 2º DO ART. 54 DA LEI 9.784⁄99. MATÉRIA EXAMINÁVEL NA VIA MANDAMENTAL. AFRONTA AO ART. 8º DA CF⁄88. VIOLAÇÃO REFLEXA. PRECEDENTES DO STF. SEGURANÇA CONCEDIDA.

1. A Constituição Federal, no § 5º do seu art. 37, previu que “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. De igual modo, por compreensão extensiva, incumbe à lei a determinação de prazo de decadência quando desta se tratar, conforme sobreveio no art. 54, §§ 1º e 2º, da Lei 9.784⁄99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

2. Não incide a ressalva inscrita na parte final do caput do art. 54 da 9.784⁄99, pois não se fala, em momento algum, na ocorrência de má-fé, vício que não pode ser presumido.

3. O conceito de "autoridade administrativa", a que alude o § 2º do art. 54 da Lei de Processo Administrativo, não pode ser estendido a todo e qualquer agente público, sob pena de tornar inaplicável a regra geral contida no caput, em favor da decadência.

4. Devem ser consideradas como "exercício do direito de anular" o ato administrativo apenas as medidas concretas de "impugnação à validade do ato", tomadas pelo Ministro de Estado da Justiça – autoridade que, assessorada pela Comissão de Anistia, tem competência exclusiva para decidir as questões relacionadas à concessão ou revogação das anistias políticas, nos termos do art. 1º, § 2º, III, da Lei 9.784⁄99 c⁄c 10 e 12, caput, da Lei 10.559⁄02.

5. As NOTAS AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006 não se enquadram na definição de "medida de autoridade administrativa" no sentido sob exame, haja vista sua natureza de pareceres jurídicos, de caráter facultativo, formulados pelos órgãos consultivos, com trâmites internos, genéricos, os quais não se dirigem, especificamente, a quaisquer dos anistiados sob o pálio da Súmula Administrativa nº 2002.07.0003 da Comissão de Anistia.

6. Manifestações genéricas não podem obstar a fluência do prazo decadencial a favor de cada anistiado, que já contava com o seu direito individual subjetivado, materializado, consubstanciado em ato administrativo da autoridade competente, o Sr. Ministro da Justiça, subscritor da respectiva Portaria concessiva de tal benefício legal, militando, em seu prol, os princípios da legalidade, boa-fé e legitimidade, em consonância com a ordem jurídica em vigor.

7. No caso, a anulação da anistia foi promovida quando já ultrapassados mais de 9 (nove) anos, restando consumada a decadência administrativa, nos termos do caput do art. 54. E, mesmo se considerada, excepcionalmente, a data da publicação da Portaria Interministerial MJ⁄AGU 134, de 15⁄2⁄11, que instaurou procedimento de revisão das anistias, como hábil a afastar a decadência, ainda assim esta já se havia consumado.

8. Admitindo-se, ainda, que o prazo de decadência, previsto no art. 54 da Lei 9.784⁄99, pode ser interrompido, ou mesmo suspenso, o que, em princípio, é contra a natureza do instituto (art. 207 do CC), ainda assim, para tanto, seria, como é, imprescindível – sob pena de violação às garantias maiores do devido processo, do contraditório, da ampla defesa, etc. – que o beneficiário do prazo em curso seja, individualmente, cientificado do teor do ato interruptivo ou suspensivo, no curso do referido prazo, na forma prescrita no art. art. 66, da Lei 9.784⁄99, in verbis: “Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento”.

9. Presume-se, por força do art. 3º da LINDB (antiga LICC), o conhecimento da lei, sendo defeso escusar o seu cumprimento sob alegação de desconhecê-la. Tal presunção, todavia, não se estende a atos administrativos, como aqueles já referidos, praticados, genericamente, nos idos de 2003 e 2006, pelo MJ e AGU, internamente, sem, contudo, dar conhecimento pessoal aos principais interessados na matéria, quais sejam, os beneficiados pelas anistias, ao abrigo da Súmula Administrativa 2002.07.0003-CA, que dispôs: "A Portaria nº 1.104, de 12 de outubro de 1964, expedida pelo Senhor Ministro de Estado da Aeronáutica, é ato de exceção, de natureza exclusivamente política".

10. A matéria é plenamente examinável na via do writ, por se tratar, essencialmente, de interpretar qual o alcance das regras legais referidas, pois os fatos da anistia e da sua revogação são incontroversos, tanto quanto o é a inexistência de má-fé, vício sequer mencionado. Incide, assim, a Súmula 625⁄STF, a saber: "Controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança.”

11. Não se olvida que o Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo simples transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784⁄99. No caso concreto, contudo, a questão a ser dirimida pelo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial MJ⁄AGU 134⁄11 não se vincula a eventual inconstitucionalidade da Súmula Administrativa 2002.07.0003 da Comissão de Anistia.

12. O constituinte originário não se preocupou em definir, no art. 8º, caput, do ADCT, o que seria um ato de exceção, institucional ou complementar, de motivação exclusivamente política, tendo tal encargo sido deixado para o legislador infraconstitucional, que criou a Lei 10.559⁄02.

13. Ainda que se admita, para argumentar, suposto equívoco da Comissão de Anistia ao editar a Súmula Administrativa 2002.07.0003, tal se resolve no campo infraconstitucional, à luz da Lei 10.559⁄09, não havendo falar em "ato inconstitucional", mormente porque eventual afronta à Constituição se daria de forma indireta, o que não desafia exame de (in)constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal e, muito menos, por esta Corte. Precedentes do STF.

14. Segurança concedida para declarar a decadência do ato que anulou a portaria anistiadora. Custas ex lege. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos da Súmula 105⁄STJ

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA SEÇÃO do Superior Tribunal de Justiça, "Prosseguindo no julgamento,por maioria, vencidos a Sra. Ministra Relatora e os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki e Herman Benjamin, conceder a segurança para declarar a decadência do ato que anulou a portaria anistiadora, nos termos do voto do Sr. Ministro Arnaldo Esteves Lima, que lavrará o acórdão. Votaram com o Sr. Ministro Arnaldo Esteves Lima os Srs. Ministros Humberto Martins, Napoleão Nunes Maia Filho, Mauro Campbell Marques (voto-vista) e Benedito Gonçalves, que resssalvou seu ponto de vista.

Não participaram do julgamento os Srs. Ministros Sérgio Kukina e Ari Pargendler.

Brasília (DF), 10 de abril de 2013(Data do Julgamento)

MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA

Relator

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 18.606 – DF (2012⁄0111376-3)

IMPETRANTE	:	JOÃO CIRINO DA SILVA
ADVOGADO	:	ANDRE FRANCISCO NEVES SILVA DA CUNHA
IMPETRADO	:	MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
INTERES.	:	UNIÃO

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: Trata-se de Mandado de segurança impetrado por João Cirino da Silva, militar reformado da Aeronáutica, anistiado político, apontando como autoridade coatora o Ministro de Estado da Justiça e como ato coator a Portaria Ministerial n. 882⁄2012, DOU de 23.5.2012, que anula ato declaratório de anistia política.

Narra, para tanto, que (fl. 2, e-STJ):

1 – Trata-se de mandado de segurança que anulou a Portaria de Anistia do Impetrante que se encontra em situação de violação de seu direito, por conta da anulação no procedimento administrativo de revisão do ato declaratório de anistia política, cuja decisão praticada pelo Ministro de Estado da Justiça, anulou o ato e foi publicado no DOU de 23.05.2012.

2 – A Portaria nº. 2490 de 17 de dezembro de 2002, foi cancelada pela autoridade impetrada, em desrespeito à decadência administrativa do ato, por afrontar o art. 54, da Lei n. 9.874, de 1999.

Sustenta, com base no artigo 54 da Lei 9.784⁄1999, estar caracterizada a decadência do direito da Administração Pública anular a Portaria anistiadora – ato de exceção, tendo em vista que após cinco anos do recebimento da primeira prestação "os cabos passam a ter suas relações com a Administração Pública consolidadas e albergadas pelo manto do direito adquirido e da inviolabilidade do ato jurídico perfeito (artigo 5º, XXXVI, CF⁄1988)" (fls. 5-6, e-STJ), não havendo que se falar em impedimento, suspensão ou interrupção do prazo decadencial.

Assim, afirma que, "o ato político de anistia outorgado em favor do Impetrante veio se constituir em ato jurídico perfeito e acabado praticado pelo Ministro da Justiça" (fl. 6, e-STJ). Aduz que a Administração tinha o prazo de cinco anos para iniciar o processo de revisão, de forma que o "ato atacado viola, as claras, o direito líquido e certo do Impetrante que já percebe a remuneração, atinente à 'prestação mensal permanente e continuada', na qualidade de anistiado político a mais de 9 (nove) anos" (fl. 7, e-STJ), sendo manifestamente ilegal o procedimento revisional.

Alega estarem presentes os requisitos autorizadores da concessão de liminar, diante da decadência, da inexistência de má-fé e da natureza alimentar da remuneração mensal percebida.

Colaciona precedentes sobre o prazo decadencial, concessivos da segurança (MS 15.432⁄DF, em. Ministro Arnaldo Esteves Lima; MS 15.330⁄DF, em. Ministro Luiz Fux; e MS 15.346⁄DF, em. Ministro Hamilton Carvalhido) e cita decisão monocrática concessiva de liminar (MS 18.406⁄DF, Ministro Arnaldo Esteves Lima).

Por fim, aduz que a competência e atribuição para examinar requerimento de anistia é exclusiva do colegiado da Comissão de Anistia, nos termos do art. 12 da Lei 10.559⁄2002, de forma que as decisões da autoridade coatora e do Grupo de Trabalho Interministerial, no caso o Voto n. 125⁄2012⁄GTI, não cabem recurso, o que "afronta diretamente os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório do ora Impetrante" (fl. 36, e-STJ), além de não obedecer ao princípio da segurança jurídica.

Requer, assim, a concessão de liminar em caráter de urgência para "suspender os efeitos do ato atacado até decisão final no presente writ" e que seja "deferido o presente mandado de segurança para declarar nulo o ato atacado" (fls. 41-42, e-STJ).

Houve deferimento da liminar, em 6.6.2012, "tão somente, para vedar a suspensão do pagamento das prestações mensais devidas ao impetrante em decorrência da anistia, até ulterior deliberação" (fl. 45, e-STJ).

Em 18.6.2012, a União interpôs agravo regimental contra a decisão que concedeu a liminar (fls. 102-125, e-STJ).

O Ministério da Justiça prestou informações, pleiteando a manutenção do ato praticado, com base nos seguintes argumentos (fls. 136-951, e-STJ):

a) o processo revisional ora impugnado tem por escopo, de um lado, conferir segurança jurídica a um ato administrativo calcado em superior decisão política, esta de cunho constitucional e de caráter nitidamente conciliatório, e de outro, dar efetividade ao princípio da confiança, no que toca à legitimidade dos atos administrativos decorrentes dessa superior decisão conciliatória;

b) após estudos, constatou-se a necessidade de reexame dos requerimentos de anistia deferidos unicamente com base na Portaria nº 1.104⁄1964;

c) o princípio da segurança jurídica não aniquila o princípio da legalidade, notadamente para albergar situação contrária ao texto constitucional;

d) afasta-se a alegação de decadência para nas hipóteses de revisão de ato administrativo eivado de vício insanável;

e) ainda que se aplica o quinquídio prescricional na hipótese, este não expirou, em razão de interrupção, a partir do momento em que a autoridade tomou conhecimento da suspeição de que muitas das decisões proferidas com base na incidência da Portaria nº 1.104-GMEC⁄1964, sejam fruto de erro, com a emissão da NOTA AGU⁄JD⁄1 de fevereiro de 2006; e

f) caso venha a ser comprovado que o Anistiado não reúne os requisitos para que lhe sejam reconhecidos os benefícios da Lei nº 10.559⁄2002, mediante o devido processo legal, caberá à Autoridade impetrada restabelecer a ordem jurídica, não se cogitando a alegação de decadência, inclusive por se tratar de prestações de trato sucessivo.

O Ministério Público Federal opinou pela concessão da segurança, nos moldes do parecer assim ementado (fl. 956, e-STJ):

ANISTIA POLÍTICA DE MILITAR. RECONHECIMENTO POR PORTARIA DO MINISTRO DE ESTADO DE JUSTIÇA EM 2002. ANULAÇÃO DO ATO ANISTIADO PROCEDIDA APENAS EM 2012. ART. 54 DA LEI 9.784⁄99. NO CASO DE EFEITOS PATRIMONIAIS CONTÍNUOS, O PRAZO DE DECADÊNCIA DE CINCO ANOS CONTAR-SE-à DA PERCEPÇÃO DO PRIMEIRO PAGAMENTO. MÁ-FÉ NÃO DEMONSTRADA. ANULAÇÃO DA CONCESSÃO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. VIOLAÇÃO À DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PARECER PELA CONCESSÃO DA ORDEM.

É o relatório.

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 18.606 – DF (2012⁄0111376-3)

RELATORA	:	MINISTRA ELIANA CALMON
IMPETRANTE	:	JOÃO CIRINO DA SILVA
ADVOGADO	:	ANDRE FRANCISCO NEVES SILVA DA CUNHA
IMPETRADO	:	MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
INTERES.	:	UNIÃO

VOTO

A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (Relatora): Em 2002, a Comissão de Anistia do Ministério da Justiça editou a Súmula Administrativa nº 2002.07.0003, que classifica a Portaria nº 1.104-GMS, de 12 de outubro de 1964, do Ministério da Aeronáutica, como ato de exceção, de natureza exclusivamente política.

Com base nessa súmula, a Comissão de Anistia concedeu reparação mensal, permanente e continuada a algumas centenas de ex-cabos da Força Aérea Brasileira, e analisa ainda alguns milhares de pedidos da mesma natureza.

Em 23 de maio de 2003, o Ministro de Estado da Justiça, por meio do Aviso nº 797, encaminha a Advocacia-Geral da União questionamento quanto à legalidade e abrangência da referida súmula administrativa.

Em 30 de setembro de 2003, o Advogado-Geral da União emite a NOTA nº AGU⁄JD-10⁄2003, concluindo de forma diversa ao entendimento da Comissão de Anistia, no sentido de que “os casos analisados à luz da Súmula Administrativa nº 2002.07.0003, da Comissão de Anistia do Ministério da Justiça, sejam submetidos a exame complementar visando a apuração da ocorrência de eventual ato de exceção, sendo certo que a Portaria nº 1.104-GMS, de 12 de outubro de 1964, do Ministro da Aeronáutica, por si só, não configura ato da espécie, especialmente em relação àqueles que ingressaram no serviço ativo da Força Aérea Brasileira após a sua edição”.

Daí, noticiam os autos que no curso de procedimento administrativo, processo 00400.007786⁄2003-34, houve diversas manifestações de entidades representantes dos interesses dos anistiados, com novas expressões da Administração Pública, a culminar na NOTA nº AGU⁄JD-1, de fevereiro de 2006, também concluindo pela impossibilidade de generalizar, como ato de exceção de natureza exclusivamente política, todos os licenciamentos dos ex-cabos da Força Aérea Brasileira com base na Portaria nº 1.104-GMS⁄1964, reconhecendo, ainda, a necessidade de revisão das anistias concedidas exclusivamente com base na data de ingresso nos quadros da Força Aérea Brasileira, bem como àquelas em afronta à lei.

A partir de então, levantou-se dúvida quanto à necessidade de submissão da NOTA nº AGU⁄JD-1⁄2006 à Presidência da República.

Em razão de controvérsia em torno do mérito da questão, a Consultoria-Geral da União, por meio do Parecer nº 106⁄2010⁄DECOR⁄CGU⁄AGU, determinou que fossem revistas todas as anistias concedidas com fundamento único na Portaria nº 1.104-GMS⁄1964, inclusive as dos praças que ingressaram na FAB em data anterior à sua edição.

Nesse contexto, foi editada a Portaria Interministerial nº 134⁄2011, da lavra do Ministro da Justiça e do Advogado-Geral da União Substituto, que determinou a revisão das portarias em que foram reconhecidas a condição de anistiado político e concedidas as consequentes reparações econômicas, com base em afastamentos motivados pela Portaria nº 1.104-GMS⁄1964 da Força Aérea Brasileira.

Em alguns casos, o Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial nº 134⁄2011, após conclusão da análise dos processos de anistia, já opinou pela instauração de processo específico de revisão, com a respectiva determinação pelo próprio Ministro da Justiça. Em outros, até mesmo esse processo revisional foi concluído, tendo sobrevindo portaria que anulou a anistia concedia.

Diante desse cenário, inúmeras demandas aportaram a este Tribunal Superior questionando a possibilidade de revisão das anistias políticas concedidas exclusivamente na Portaria nº 1.104-GMS⁄1964, tendo como principal argumento a ocorrência de decadência do direito de a Administração Pública anular seus atos, após o decurso do prazo de 5 (cinco) anos, conforme prevê o art. 54 da Lei 9.784⁄1999.

Em diversos casos, o mandado de segurança é impetrado contra a Portaria Interministerial MJ⁄AGU nº 134⁄2011, hipótese em que a Primeira Seção firmou entendimento de que a revisão determinada por esse ato consubstancia-se em simples fase de estudos acerca de eventuais irregularidades nas concessões das anistias com base na Portaria nº 1.104⁄GM3⁄1964, não afetando a esfera individual de direitos dos impetrantes. Incidência, por analogia, da Súmula 266⁄STF.

Nessa esteira de pensamento, cito precedentes: EDcl no AgRg no MS 16.322⁄DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14⁄03⁄2012, DJe 20⁄03⁄2012; AgRg no MS 16223⁄DF, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26⁄10⁄2011, DJe 07⁄11⁄2011; AgRg no MS 16931⁄DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26⁄10⁄2011, DJe 07⁄11⁄2011; AgRg no MS 16.284⁄DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14⁄09⁄2011, DJe 27⁄09⁄2011; AgRg no MS 16342⁄DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24⁄08⁄2011, DJe 02⁄09⁄2011.

Posteriormente, a jurisprudência da Primeira Seção, a partir do julgamento do MS 15.457⁄DF, sob a relatoria do Ministro Castro Meira, passou a entender que o remédio constitucional não é a via adequada para se discutir eventual decadência do direito de a Administração anular ato concessivo de anistia política, por demandar dilação probatória.

Na ocasião, o eminente Relator, Ministro Castro Meira, consignou em seu voto:

(…) a concessão da segurança exigiria profunda investigação acerca da existência ou não de medida prévia tomada com o escopo de contestar o ato de anistia, o que novamente não se coaduna com os estreitos contornos do mandado de segurança, o qual, como é cediço, requer prova pré-constituída do suposto direito líquido e certo vindicado.

Ademais, como bem assinalou o ilustre Sr. Ministro Herman Benjamin, "consta nas informações prestadas e na documentação acostada aos autos que em 2004 houve manifestação da Comissão no sentido do indeferimento da anistia concedida em 2002 ao impetrante, sobretudo diante da constatação de que ele foi incorporado à Força Aérea Brasileira após o ato de exceção que supostamente acarretou o desligamento de cabos por motivo exclusivamente político".

Conclui que "há controvérsia sobre a inércia da Administração após a concessão da anistia, o que reforça a necessidade de dilação probatória".

Conforme se observa, tem-se rechaçado, na grande maioria, os pedidos formulados pelos anistiados políticos, ex-cabos da Força Aérea Brasileira, sem que houvesse um enfrentamento expresso, pela Primeira Seção desta Corte, quanto à ocorrência de decadência para a Administração revisar os atos de concessão de anistia política baseadas na Portaria nº 1.104-GMS⁄1964 a ex-cabos da Força Aérea Brasileira.

Feitas essas considerações, passo à análise do presente mandado de segurança.

In casu, observo que a impetração se dirige contra a própria anulação da anistia, após os trabalhos desenvolvidos pelo Grupo de Trabalho Interministerial criado pela Portaria MJ⁄AGU nº 134⁄2011.

Dessa forma, no presente caso já houve a anulação da anistia do impetrante.

No mérito, consoante já mencionei no corpo deste voto, aplica-se a jurisprudência firmada pela Primeira Seção, a partir da apreciação do Mandado de Segurança nº 15.457⁄DF, sob a relatoria do Ministro Castro Meira, no sentido de que o remédio constitucional não é a via adequada para se discutir eventual decadência do direito de a Administração anular ato concessivo de anistia política, por demandar dilação probatória.

Cito o precedente:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO TENDENTE A REVER O ATO. ALEGAÇÃO DE DECADÊNCIA. ART 54 DA LEI Nº 9.784⁄99. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.

1. O mero decurso do prazo de 5 (cinco) anos não tem o condão, por si só, de obstar que a Administração Pública revise determinado ato, haja vista que a ressalva constante do art. 54, parte final do caput, da Lei nº 9.784⁄99 permite sua anulação a qualquer tempo caso fique demonstrada, no âmbito de procedimento administrativo, a má-fé do beneficiário, tema esse que não é suscetível de análise na via estreita do mandamus em função da necessidade de dilação probatória.

2. O art. 54, § 2º, da Lei nº 9.784⁄99 preconiza que a adoção pela Administração de qualquer medida tendente a questionar o ato no prazo de 5 (cinco) anos de sua edição já se mostra suficiente a afastar a decadência, não sendo indispensável, para tanto, a instauração de procedimento administrativo.

3. A concessão da segurança exigiria profunda investigação acerca da existência ou não de medida prévia tomada com o escopo de contestar o ato de anistia, o que novamente não se coaduna com os estreitos contornos do mandado de segurança, o qual, como é cediço, requer prova pré-constituída do suposto direito líquido e certo vindicado.

4. Inadequação da via eleita.

5. Segurança denegada.

(MS 15457⁄DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14⁄03⁄2012, DJe 24⁄04⁄2012).

Ademais, ressalta-se que pela documentação acostada aos autos, é inviável a verificação de medida impugnativa pela autoridade administrativa das anistias anteriormente concedidas, a configurar eventual interrupção do prazo decadencial, consoante previsto no art. 54, § 2º, da Lei 9.784⁄1999.

Não desconheço precedentes desta Primeira Seção, nos Mandados de Segurança nºs 16.609⁄DF e 17.371⁄DF, ambos de relatoria do Ministro Arnaldo Esteves Lima, em que se rechaçou a tese de que as Notas AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006 se enquadram na definição de "medida de autoridade administrativa", hábil a caracterizar o exercício do direito de anular o ato administrativo, nos moldes estabelecidos no art. 54, § 2º, da Lei 9.784⁄1999 (§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato).

Todavia, sem me filiar a essa conclusão nesse momento, por entender prejudicada, ante o reconhecimento da inadequação da via eleita, considero que a matéria pode e deve ser amplamente discutida na via ordinária, em que se assegurará a produção de provas, bem como a ampla defesa e o contraditório de ambas as partes da controvérsia.

Com essas considerações, atendendo à função uniformizadora de jurisprudência, denego a segurança, cassando a liminar anteriormente concedida e julgando prejudicado o agravo regimental interposto pela União.

É o voto.

CERTIDÃO DE JULGAMENTO

PRIMEIRA SEÇÃO

Número Registro: 2012⁄0111376-3

PROCESSO ELETRÔNICO

MS 18.606 ⁄ DF


PAUTA: 24⁄10⁄2012	JULGADO: 24⁄10⁄2012

Relatora

Exma. Sra. Ministra ELIANA CALMON

Presidente da Sessão

Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA

Subprocurador-Geral da República

Exmo. Sr. Dr. MOACIR GUIMARÃES MORAIS FILHO

Secretária

Bela. Carolina Véras

AUTUAÇÃO

IMPETRANTE	:	JOÃO CIRINO DA SILVA
ADVOGADO	:	ANDRE FRANCISCO NEVES SILVA DA CUNHA
IMPETRADO	:	MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
INTERES.	:	UNIÃO

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO – Militar – Regime – Anistia Política

SUSTENTAÇÃO ORAL

Sustentaram, oralmente, os Drs. ANDRE FRANCISCO NEVES SILVA DA CUNHA, pelo impetrante e RODRIGO FRANTZ BECKER, pela União.

CERTIDÃO

Certifico que a egrégia PRIMEIRA SEÇÃO, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

"Após o voto da Sra. Ministra Relatora denegando a segurança e julgando prejudicado o agravo regimental, no que foi acompanhada pelo voto do Sr. Ministro Teori Albino Zavascki, pediu vista o Sr. Ministro Arnaldo Esteves Lima."

Aguardam os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman Benjamin, Napoleão Nunes Maia Filho, Mauro Campbell Marques e Benedito Gonçalves.

Licenciado o Sr. Ministro Ari Pargendler.

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 18.606 – DF (2012⁄0111376-3)

RELATORA	:	MINISTRA ELIANA CALMON
IMPETRANTE	:	JOÃO CIRINO DA SILVA
ADVOGADO	:	ANDRE FRANCISCO NEVES SILVA DA CUNHA
IMPETRADO	:	MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
INTERES.	:	UNIÃO

VOTO-VISTA

MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA:

Trata-se de mandado de segurança impetrado por JOÃO CIRINO DA SILVA contra suposto ato ilegal do Ministro de Estado da Justiça consubstanciado na Portaria 882, de 22⁄5⁄12, publicada no DOU de 23⁄5⁄12, que anulou a Portaria 2.490, de 17⁄12⁄02, a qual lhe havia reconhecido a condição de anistiado político (fl. 55e).

Sustenta, em síntese, que a portaria foi cancelada pela autoridade impetrada em desrespeito à decadência administrativa do ato, afrontando o art. 54 da Lei 9.784⁄99.

A eminente Relatora, Ministra ELIANA CALMON, denegou a ordem, concluindo que a via do mandado de segurança é inadequada para aferir a decadência, por demandar dilação probatória. Ressaltou, ademais, que, pela documentação acostada, é inviável a verificação de medida impugnativa da autoridade administrativa a configurar eventual interrupção do prazo decadencial previsto no § 2º do art. 54 da Lei 9.784⁄99.

O eminente Min. TEORI ZAVASCKI acompanhou a Relatora.

Para maior reflexão, pedi vista dos autos.

Inicialmente, é oportuno registrar que a Constituição Federal, no § 5º do seu art. 37, previu:

§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

De igual modo, por compreensão extensiva, incumbe à lei a determinação de prazo de decadência quando desta se tratar, conforme sobreveio na Lei 9.784⁄99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, cujo art. 54, §§ 1º e 2º, dispõe:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1^o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2^o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. (grifos nossos)

Não incide, à evidência, a ressalva inscrita na parte final do art. 54, pois não se refere, em momento algum, à ocorrência de má-fé, vício que não pode ser presumido.

Não há, outrossim, espaço jurídico para se invocar o § 2º do mesmo artigo. O conceito de "autoridade administrativa", a que alude tal dispositivo, não pode ser estendido a todo e qualquer agente público, sob pena de tornar inaplicável a regra geral contida no caput, em favor da decadência.

Com efeito, devem ser consideradas como exercício do direito de anular o ato administrativo apenas as medidas tomadas pelo Ministro de Estado da Justiça, autoridade que, assessorada pela Comissão de Anistia, tem competência exclusiva para decidir as questões relacionadas à concessão ou revogação das anistias políticas, nos termos do art. 1º, § 2º, III, da Lei 9.784⁄99 c⁄c 10 e 12, caput, da Lei 10.559⁄02, in verbis:

Lei 9.784⁄99

Art. 1º. Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.

…………………………………………………………………………………

§ 2º. Para os fins desta Lei, consideram-se:

…………………………………………………………………………………

III – autoridade – o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.

Lei 10.559⁄02

Art. 10. Caberá ao Ministro de Estado da Justiça decidir a respeito dos requerimentos fundados nesta Lei.

…………………………………………………………………………………

Art. 12. Fica criada, no âmbito do Ministério da Justiça, a Comissão de Anistia, com a finalidade de examinar os requerimentos referidos no art. 10 desta Lei e assessorar o respectivo Ministro de Estado em suas decisões.

Nesse contexto, tenho que somente "A instauração, por autoridade competente, de portaria que determina a instauração de processo de revisão da condição de anistiado político do impetrante importa exercício regular do direito de anular, causa interruptiva do prazo decadencial (conf. art. 54, § 2º, da Lei nº 9.784⁄99)" (MS 14.748⁄DF, Rel. Min. FELIX FISCHER, Terceira Seção, DJe 15⁄6⁄2010 – grifos nossos).

Nesse sentido, mutatis mutandis:

MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. DEMISSÃO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO ESTADO. OCORRÊNCIA. ART. 142 DA LEI 8.112⁄90.

1. Transcorridos mais de cinco anos entre a data em que a autoridade que teve ciência do fato se tornou competente para abertura do processo administrativo disciplinar, nos termos do Decreto nº 3.081⁄99, e a instauração do respectivo feito, é de se entender prescrita a pretensão punitiva estatal, nos termos do artigo 142 da Lei nº 8.112⁄90.

2. Segurança concedida. (MS 14.120⁄DF, Rel. Min. Rel. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, Terceira Seção, DJe 1º⁄8⁄11)

Além de serem praticados pela autoridade administrativa competente, tais atos devem ter por escopo a "impugnação à validade do ato".

O conceito de impugnação, ademais, não pode ser estendido a todo ou qualquer ato de simples contestação de um direito, mas àqueles atos administrativos de controle que, consoante doutrina de BANDEIRA DE MELLO, "visam impedir ou permitir a produção ou a eficácia de atos de administração ativa mediante exame prévio ou posterior da conveniência ou da legalidade deles" (In "Curso de Direito Administrativo". 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 393).

Quanto às NOTAS AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006, verifica-se que elas não se enquadram na definição de "medida de autoridade administrativa" no sentido sob exame, haja vista sua natureza jurídica diversa: trata-se de pareceres jurídicos, de caráter facultativo, formulados pelos órgãos consultivos do Ministério da Justiça, com trâmites internos, genéricos, não se dirigindo, especificamente, a quaisquer dos anistiados sob o pálio da Súmula Administrativa nº 2002.07.0003 da Comissão de Anistia, que recebeu a seguinte redação:

A Portaria nº 1.104, de 12 de outubro de 1964, expedida pelo Senhor Ministro de Estado da Aeronáutica, é ato de exceção, de natureza exclusivamente política.

Com efeito, os pareceres jurídicos, ainda na lição de BANDEIRA DE MELLO, apenas "visam informar, elucidar, sugerir providências administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração" (MELLO, p. 393).

Nesse mesmo sentido, confira-se também a doutrina de HELY LOPES MEIRELLES, in verbis:

Pareceres – Pareceres administrativos são manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração.

O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.

O parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode ser de existência obrigatória no procedimento administrativo e dar ensejo à nulidade do ato final se não constar do processo respectivo, como ocorre, p. ex., nos casos em que a lei exige a prévia audiência de um órgão consultivo, antes da decisão terminativa da Administração. Nesta hipótese, a presença do parecer é necessária, embora seu conteúdo não seja vinculante para a Administração, salvo se a lei exigir o pronunciamento favorável do órgão consultado para a legitimidade do ato final, caso em que o parecer se torna impositivo para a Administração (MEIRELLES, p.193-194).

Ocorre que as NOTAS AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006 tinham por objetivo apenas opinar acerca dos aspectos de legalidade e abrangência da Súmula Administrativa 2002.07.0003 da Comissão de Anistia do Ministério da Justiça, concluindo pela necessidade de se alterarem os critérios até então utilizados para análise dos pedidos de anistias dos chamados "Cabos da Força Aérea".

Tais manifestações genéricas não poderiam, como não podem, obstar a fluência do prazo decadencial a favor de cada anistiado, que já contava com o seu direito individual subjetivado, materializado, consubstanciado, em suma, em ato administrativo da autoridade competente, o Sr. Ministro da Justiça, subscritor da respectiva Portaria concessiva de tal benefício legal, militando, em seu prol, os princípios da legalidade, boa-fé e legitimidade, em consonância com a ordem jurídica em vigor.

Aliás, a própria Lei 9.784⁄99, em seu art. 66, é clara ao dispor:

Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.

Segundo narram os autos, entre a data da Portaria individual 2.490, de 17⁄12⁄02, que concedeu a anistia ao impetrante, e a Portaria 882, de 22⁄5⁄12, que anulou a primeira, transcorreu prazo superior a 9 (nove) anos. Logo, consumada estaria, como está, para nós, com a devida vênia, a incidência do caput do art. 54.

E, se considerarmos, excepcionalmente, a data da publicação da Portaria Interministerial MJ⁄AGU 134, de 15⁄2⁄11, que instaurou procedimento de revisão das anistias, como hábil a afastar a decadência, no caso, para este fim não se presta, uma vez que o lapso temporal já se havia consumado.

A propósito, oportuno mencionar os seguintes precedentes, nos quais a Primeira Seção acolheu a decadência, verbis:

MANDADO DE SEGURANÇA. MILITAR ANISTIADO. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE REVISÃO. DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784⁄99. ORDEM CONCEDIDA.

1. "O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé." e "Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato." (artigo 54, caput, e parágrafo 2º, da Lei nº 9.784⁄99).

2. Instaurado o processo de revisão de anistiado político após decorridos mais de sete anos da sua concessão e quase seis anos de recebimento da prestação mensal, permanente e continuada, resta consumado o prazo decadencial de que cuida o artigo 54 da Lei nº 9.784⁄99.

3. Conquanto se admita que o controle externo, oriundo dos Poderes Legislativo e Judiciário, não esteja sujeito a prazo de caducidade, o controle interno o está, não tendo outra função o artigo 54 da Lei nº 9.784⁄99 que não a de impedir o exercício abusivo da autotutela administrativa, em detrimento da segurança jurídica nas relações entre o Poder Público e os administrados de boa-fé, razão pela qual não poderia a Administração Pública, ela mesma, rever o ato de anistia concedida há mais de cinco anos.

4. Ordem concedida. (MS 15.346⁄DF, Rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, Primeira Seção, DJe 3⁄12⁄2010 – grifos nossos)

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIADO POLÍTICO. PRESTAÇÃO MENSAL, PERMANENTE E CONTINUADA. REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO. PODER DE AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. ART. 54, CAPUT E § 2º, DA LEI N.º 9.74⁄99. DECADÊNCIA. TRANSCURSO DE LAPSO TEMPORAL SUPERIOR AO QUINQUÍDIO LEGAL.

1. O art. 54 da Lei 9.784⁄99, ao disciplinar o processo administrativo, estabeleceu o prazo de cinco anos para que pudesse a Administração revogar os seus atos.

2. A despeito de a Administração Pública estar adstrita à observância do princípio da legalidade, por força do art. 37 da Constituição Federal, deve o poder público observar outros princípios, notadamente o da segurança jurídica, corolário do Estado Democrático de Direito, previsto no art. 1º da Constituição Federal. Precedente: ( MS 9112⁄DF, Rel. Ministra ELIANA CALMON, CORTE ESPECIAL, DJ 14⁄11⁄2005).

3. A antiga jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmava o entendimento de que os atos administrativos inválidos poderiam ser revistos pela autoridade administrativa em nome do princípio da legalidade, ao fundamento de que os atos eivados de vícios não poderiam produzir efeitos. Nessa linha de raciocínio é que foram editadas as Súmulas 346 e 473, do STF.

4. Com a edição da Lei n.º 9.784⁄99, a jurisprudência passou a reconhecer que a invalidação dos atos administrativos sujeita-se a prazo decadencial, por aplicação expressa do art. 54, que assim dispõe: Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

3. É que a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria idéia de justiça material.

4. In casu, a questão central reside no transcurso do prazo decadencial para a prática da Portaria n.º 523⁄2009, que pretende anular ato da Portaria n.º 1.336⁄2004, consubstanciado no reconhecimento do impetrante como anistiado político e, consequentemente, ao pagamento de prestação mensal, permanente e continuada em substituição à aposentadoria excepcional.

5. O primeiro pagamento da prestação mensal a que se pretende anular ocorreu em 02 de julho de 2004 (cf. doc. 07 – fl. 26) e a Portaria nº 523-MJ foi publicada no Diário Oficial da União em 24 de março de 2010, ou seja, após o quinquênio legal para a administração rever seus próprios atos, previsto no artigo 54 da Lei 9.784⁄99, o que pode-se concluir pela consumação da decadência administrativa.

6. Mandado de segurança concedido. (MS 15.330⁄DF, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Seção, DJe 17⁄12⁄2010 – grifos nossos)

Admitindo-se, ainda para argumentar (art. 207 do CC), que o prazo de decadência, previsto no art. 54, pode ser interrompido, ou mesmo suspenso, o que, em princípio, é contra a natureza do instituto, ainda assim, para tanto, seria, como é, imprescindível – sob pena de violação às garantias maiores do devido processo, do contraditório, da ampla defesa, etc. – que o beneficiário do prazo em curso seja, individualmente, cientificado do teor do ato interruptivo ou suspensivo, no curso do referido prazo, como, de resto, prescreve o art. 66, suso, além de ser regra elementar em nosso Direito.

Presume-se, por força do art. 3º da LINDB (antiga LICC), o conhecimento da lei, sendo defeso escusar o seu cumprimento sob alegação de desconhecê-la. Tal presunção, todavia, não se estende a atos administrativos, como aqueles já referidos, praticados, genericamente, nos idos de 2003 e 2006, pelo MJ e AGU, internamente, sem, contudo, dar conhecimento pessoal aos principais interessados na matéria, quais sejam, os beneficiados pelas anistias, ao abrigo da aludida Súmula Administrativa 2002.07.0003-CA.

Do exame dos documentos que instruem a presente ação constata-se que somente a partir da Portaria Interministerial 134⁄11 foi determinada a oitiva da parte interessada, na medida em que houve a delegação ao Grupo de Trabalho Interministerial – GTI da competência "para deflagração dos procedimentos contraditórios, a expedição de notificação para apresentação de defesa, análise e pronunciamento de mérito após as manifestações dos interessados" (fl. 938e).

Com efeito, antes da referida Portaria 134⁄11, a própria Comissão de Anistia havia consignado que, como era o próprio mérito do juízo político para o fundamento da anistia que estava sofrendo objeção, não haveria contraditório a opor, pois "Em nada adiantaria o cidadão alegar contrariamente e tentar defender o convencimento de mérito sobre a Portaria nº 1.104-GM3⁄1964 como ato de exceção por si só ensejadora de concessão de anistia política, pois que esse entendimento já está declarado ilegal pela Advocacia-Geral da União" (fl. 326e).

Destarte, restou consumada a decadência, sendo imperioso que o Judiciário reconheça ao impetrante o direito já definitivamente integrado a seu patrimônio individual, para que tenha a necessária segurança jurídica e paz, a esta altura da vida, quando, ao que consta, já se encontra na terceira idade.

Impende ressaltar, ainda, que a matéria é plenamente examinável na via do writ, por se tratar, essencialmente, de interpretar qual o alcance das regras legais referidas, pois os fatos da anistia e da sua revogação são incontroversos, tanto quanto o é a inexistência de má-fé, vício sequer mencionado. Incide, assim, a Súmula 625⁄STF, a saber:

Súmula 625⁄STF: Controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança.

Por último, gostaria de registrar o recebimento de memoriais formulados pelas partes interessadas. E nesse tópico, consigno que, a meu ver, não assiste razão à douta representação da União quando sustenta, em seus memoriais, a afronta ao art. 8º do ADCT. E assim o faço pela circunstância de que o vício de inconstitucionalidade, por ser de ordem pública, deve ser examinado de ofício pelo julgador.

Não se olvida que o Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo simples transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784⁄99. A propósito: MS 28.279⁄DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJe 28⁄4⁄10.

No caso concreto, contudo, a questão a ser dirimida pelo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial MJ⁄AGU 134⁄11 não se vincula a eventual inconstitucionalidade da Súmula Administrativa 2002.07.0003 da Comissão de Anistia.

De fato, o constituinte originário não se preocupou em definir, no art. 8º, caput, do ADCT, o que seria um ato de exceção, institucional ou complementar, de motivação exclusivamente política, tendo sido tal encargo do legislador infraconstitucional, que criou a Lei 10.559⁄02 (Lei da Anistia).

Nesse contexto, ainda que se admita, para argumentar, suposto equívoco da Comissão de Anistia ao editar a Súmula Administrativa 2002.07.0003, tal se resolve no campo infraconstitucional, à luz da Lei 10.559⁄09, não havendo falar em "ato inconstitucional", mormente porque eventual afronta à Constituição se daria de forma indireta, o que não desafia exame de (in)constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal e, muito menos, por esta Corte.

Nesse sentido, peço vênia para mencionar julgado proferido pela Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, no qual foi rechaçada a tese ora defendida pela União ante a constatação de ofensa indireta da norma constitucional apontada, mantendo incólume o acórdão proferido no MS 15.432⁄DF, de minha relatoria, verbis:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (RE 656.256-AgR⁄DF, Rel. Min. CARMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe de 2⁄3⁄2012)

Idêntico entendimento retrata a jurisprudência da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 2º, 5º, XXXV, LIV E LV, E 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

1. O Tribunal a quo decidiu a questão com base na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 9.784⁄99 e 8.112⁄90), cujo exame é defeso nesta sede recursal.

2. O desrespeito aos postulados constitucionais da ampla defesa, do contraditório, do devido processo legal e da prestação jurisdicional, configura, quando muito, ofensa meramente reflexa ao texto constitucional.

3. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI 808.719-AgR⁄DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJ 8⁄6⁄11)

Ante o exposto, peço vênia para divergir dos bem fundamentados votos já proferidos e votar pela concessão da segurança, reconhecendo a decadência do direito à revisão da anistia, nos termos do art. 54, caput, da Lei 9.784⁄99. Custas ex lege. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos da Súmula 105⁄STJ.

É o voto.

CERTIDÃO DE JULGAMENTO

PRIMEIRA SEÇÃO

Número Registro: 2012⁄0111376-3

PROCESSO ELETRÔNICO

MS 18.606 ⁄ DF


PAUTA: 24⁄10⁄2012	JULGADO: 28⁄11⁄2012

Relatora

Exma. Sra. Ministra ELIANA CALMON

Presidente da Sessão

Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA

Subprocurador-Geral da República

Exmo. Sr. Dr. MOACIR GUIMARÃES MORAIS FILHO

Secretária

Bela. Carolina Véras

AUTUAÇÃO

IMPETRANTE	:	JOÃO CIRINO DA SILVA
ADVOGADO	:	ANDRE FRANCISCO NEVES SILVA DA CUNHA
IMPETRADO	:	MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
INTERES.	:	UNIÃO

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO – Militar – Regime – Anistia Política

CERTIDÃO

Certifico que a egrégia PRIMEIRA SEÇÃO, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

"Prosseguindo no julgamento, após o voto-vista do Sr. Ministro Arnaldo Esteves Lima concedendo a segurança para declarar a decadência do ato que anulou a portaria anistiadora, no que foi acompanhado pelo voto do Sr. Ministro Humberto Martins, pediu vista o Sr. Ministro Herman Benjamin."

Aguardam os Srs. Ministros Napoleão Nunes Maia Filho, Mauro Campbell Marques e Benedito Gonçalves.

Não participaram do julgamento a Sra. Ministra Diva Malerbi (Desembargadora convocada TRF 3a. Região) e o Sr. Ministro Ari Pargendler.

Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Teori Albino Zavascki.

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 18.606 – DF (2012⁄0111376-3)

RELATORA	:	MINISTRA ELIANA CALMON
IMPETRANTE	:	JOÃO CIRINO DA SILVA
ADVOGADO	:	ANDRE FRANCISCO NEVES SILVA DA CUNHA
IMPETRADO	:	MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
INTERES.	:	UNIÃO

VOTO-VISTA

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANULAÇÃO DE ANISTIA CONCEDIDA A MILITAR. DECADÊNCIA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DO WRIT.

1. Trata-se de Mandado de Segurança que visa ao reconhecimento de ter decaído o prazo para anulação do ato concessivo de anistia a militar, em razão do transcurso de período superior a cinco anos.

2. In casu, o impetrante foi declarado anistiado no ano de 2002, na forma da Lei 10.559⁄2002, e o processo de revisão e anulação do ato administrativo antecedente foi instaurado em 2011 e concluído em 2012.

3. Conforme definido pela Seção de Direito Público do STJ, por ocasião do julgamento do MS 15.457⁄DF: a) o simples transcurso do prazo de cinco anos, por si só, não autoriza concluir pela configuração de decadência, e b) o Mandado de Segurança não é via adequada para discutir esse específico tema (decadência do direito de anular atos administrativos que beneficiaram militares), haja vista a necessidade de "profunda investigação acerca da existência ou não de medida prévia tomada com o escopo de contestar o ato de anistia".

4. É incontroverso que não houve omissão do ente estatal, pois desde o ano de 2003 a autoridade impetrada adotou providências que questionam a legalidade dos atos concessivos de anistia.

5. A séria divergência entre os órgãos de assessoria do Ministério da Justiça demonstra quão polêmica é a matéria relacionada ao direito à concessão da anistia, cabendo aqui salientar que a Lei 9.784⁄1999 não fixa prazo para conclusão da medida de impugnação da validade dos atos administrativos, dada a impossibilidade de pré-definição do nível de complexidade dos inúmeros casos sujeitos ao controle de legalidade no âmbito do Poder Público. Eis aqui o que se deve entender como "silêncio eloquente" da lei.

6. A decadência pressupõe omissão, negligência ou desídia da autoridade impetrada, situações que, torno a dizer, é incontestável não terem ocorrido.

7. Não procede o argumento de que as manifestações administrativas da AGU constituem ato genérico e abstrato, pois elas atacam a tese jurídica controvertida em seu cerne, que consiste em definir se a Portaria 1.104⁄64 representa ou não ato de perseguição política.

8. Uma vez firmada a orientação do Poder Público quanto à tese jurídica, mostra-se dispensável instaurar milhares de processos administrativos exclusivamente com a finalidade de obter a mesma conclusão.

9. O procedimento natural é a instauração de processos administrativos para que imediatamente se reexamine, em concreto e agora sim de forma individualizada, a existência de ato de perseguição política, o que veio a ocorrer.

10. No caso concreto, foi instaurado o contencioso, propiciando ao impetrante o exercício do contraditório e da ampla defesa. Chegou-se à conclusão de que a parte não demonstrou a prática de qualquer ato indicativo de perseguição política.

11. Assim, a argumentação quanto à configuração da decadência não se fez acompanhar de prova que demonstre a existência de direito líquido e certo a ser tutelado na via estreita do Mandado de Segurança.

12. Ressalto que não se está a afirmar, peremptoriamente, a não ocorrência do instituto jurídico relacionado à caducidade; mas apenas a acompanhar o entendimento de que a presente demanda não permite, no rigor do due process, sua constatação.

13. Mandado de Segurança denegado.

O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN: Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por João Cirino da Silva contra ato praticado pelo Ministro de Estado da Justiça, consistente na Portaria 882⁄22.5.2012, anulatória de ato administrativo (Portaria 2.490⁄17.12.2002) que havia reconhecido sua condição de anistiado político.

O impetrante afirma que ingressou na Aeronáutica antes da edição da Portaria 1.104⁄1964 – que reputa ato de exceção de caráter político – e que, com base na Lei 10.559⁄2002, teve reconhecida por manifestação da Comissão de Anistia, chancelada pela autoridade impetrada, a condição de anistiado político, com recebimento da primeira prestação mensal no ano de 2003.

Conclui, com base no art. 54, § 2º, da Lei 9.784⁄1999, que decaiu o prazo para anulação do ato concessivo da anistia, pois:

a) "a Administração Pública tinha o prazo de cinco anos, a contar do recebimento do primeiro pagamento da prestação mensal de anistia política do Impetrante, para iniciar o processo de anulação das suas portaria e, se fosse o caso, anulá-las" (fl. 5, e-STJ);

b) "em nenhum momento houve qualquer tipo de alegação da ocorrência de eventual má-fé" (fl. 12, e-STJ).

Pede, ao final, a concessão da Segurança, para anular o ato coator e restabelecer a condição de anistiado político, conforme os termos da Portaria 2.490⁄2002.

Houve concessão de liminar apenas para o efeito de impedir a imediata suspensão do pagamento das prestações mensais (fl. 95, e-STJ).

Contra essa decisão foi interposto, pela União, Agravo Regimental.

A autoridade impetrada prestou informações. Descreve sequência cronológica de marcos que considera relevantes para demonstrar que o início das medidas de impugnação à validade dos atos concessivos de anistia se deu dentro do prazo quinquenal estabelecido no art. 54, § 2º, da Lei 9.784⁄1999. Acrescenta que: a) o ato anulatório da anistia é legítimo, pois respeitou os princípios norteadores do processo administrativo; b) a Administração tem o poder-dever de rever seus atos, notadamente aqueles que acarretam lesão ao interesse público; c) o prazo para a revisão e anulação tem por início o momento em que se tomou conhecimento do erro cometido; e d) a Nota emitida em 2006 se enquadra no conceito de "qualquer medida que importe impugnação à validade do ato", referido no art. 54, § 2º, da Lei 9.784⁄1999.

O Ministério Público Federal opinou pela concessão da Segurança.

A e. Ministra Relatora entendeu aplicável a jurisprudência firmada na Primeira Seção, a partir da apreciação do MS 15.457⁄DF (Rel. Ministro Castro Meira), no sentido de que o writ não é a via adequada para discutir eventual decadência, por demandar dilação probatória. No mesmo sentido votou o já saudoso Ministro Teori A. Zavascki.

Inaugurando a divergência, o e. Ministro Arnaldo Esteves Lima concedeu a Segurança, por entender que somente a prática, por autoridade competente, de ato de impugnação à validade do ato administrativo implicaria exercício tempestivo do direito de anulá-lo. Afirma que as manifestações da AGU não possuem essa eficácia, seja porque a competência para anular ou impugnar a validade do ato seria privativa do Ministro de Estado da Justiça, seja porque as Notas emitidas possuem caráter genérico, abstrato e, ademais, não foram levadas tempestivamente ao conhecimento dos anistiados.

Pedi vista dos autos.

É conhecido o meu posicionamento no sentido de que a Portaria 1.104⁄1964 é ato abstrato, que se limita a disciplinar hipóteses de licenciamento dos militares, sem possuir caráter de ato de exceção. Para relembrar, transcrevo o seguinte excerto do MS 16.726⁄DF, em que fui relator:

1. A Portaria 1.104⁄64

As anistias concedidas com fundamento na Portaria 1.104⁄64 têm trazido ao Judiciário uma série de demandas, primeiro envolvendo o pagamento de valores retroativos de reparações econômicas e, agora, tratando da possibilidade de revisão dos benefícios concedidos pela Comissão de Anistia.

A mencionada Portaria foi editada com o intuito de aprovar "as Instruções para as Prorrogações do Serviço Militar das Praças da Ativa da Força Aérea Brasileira". O referido ato regulamentou as hipóteses de licenciamento de cabos, soldados e sargentos da Aeronáutica, nos seguintes termos:

5. Licenciamento.

5.1. Serão licenciados, na data de conclusão de tempo, as praças que:

a) concluírem o tempo e não se encontrarem na situação de alunos dos cursos de formação de Cabos ou de Sargentos;

b) sendo Soldado de 1ª ou de 2ª Classe, completarem 4 (quatro) anos de serviço, contados a partir da data de inclusão nas fileiras da FAB;

c) sendo Cabos, completarem 8 anos de serviço, contados a partir da data da inclusão nas fileiras da FAB;

d) deixarem de requerer prorrogação do tempo de serviço;

e) não satisfizerem às condições do item 3.1.

5.2. Serão licenciados compulsória ou voluntariamente as praças que incidirem nos casos de interrupção do serviço militar, na forma da legislação vigente.

5.3. Terão seu licenciamento adiado as praças que incorrerem nas restrições das alíneas “a” e “b” do parágrafo 1º do artigo 54 do Estatuto dos Militares.

Como se pode observar, o regulamento – de caráter absolutamente genérico – era aplicável a quaisquer casos de afastamento do militar, inclusive quando houvesse simples conclusão do tempo de serviço.

Nesse contexto, parece-me, pela leitura de seu texto, que a Portaria 1.104⁄64 não é, por si só, um ato de exceção, capaz de evidenciar a ocorrência de perseguição política sem que se analisem, em cada caso, as reais razões do afastamento do militar.

Digo isso porque, se tal ato traz as hipóteses de licenciamento em abstrato, é temerário afirmar que todo e qualquer desligamento em que ele foi aplicado decorre de perseguição política.

Ora, tomemos o exemplo de um cabo que tenha recebido diversas congratulações por servir ao regime militar. Ao completar o tempo de serviço, seu afastamento ocorrerá com espeque na Portaria 1.104⁄64. É possível, apenas pela menção ao ato regulamentar, afirmar que esse praça sofreu perseguição política?

Da mesma forma, alguém que, por vontade própria, requereu o licenciamento para assumir outro emprego será afastado com fundamento no referido regulamento. Há aqui elementos suficientes que evidenciem ter sido praticado algum ato de exceção? Evidente que não. É possível, porém, que o pedido de licenciamento tenha sido gerado porque o soldado sofria perseguições pelo simples fato de ser contrário ao regime, o que justificaria a concessão da anistia.

No entanto, esses elementos deverão ser devidamente apurados, para que o benefício seja concedido de forma justa. Afinal, tão injusto quanto não reconhecer a condição de anistiado a quem sofreu perseguição política é beneficiar alguém que haja participado do regime de exceção e o tenha defendido.

Se, de fato, como vem argumentando a União, houve concessão de anistias tão-somente porque o ato de afastamento do militar mencionou a Portaria 1.104⁄64, sem analisar a efetiva ocorrência de motivação política, há inegável justificativa para as pretendidas revisões, desde que observado o contraditório e a ampla defesa.

Assim, nesse primeiro momento e sem adentrar outras questões a respeito dos aspectos formais do ato impugnado, parece-me correta a atitude da Administração de instituir grupo de trabalho para revisar as anistias exclusivamente baseadas na Portaria 1.104⁄64-GM3⁄64.

Preliminarmente, entendo importante pormenorizar a argumentação apresentada pela União e⁄ou pela autoridade impetrada, no que diz respeito à decadência. Em síntese, afirmou-se que:

a) os primeiros requerimentos de concessão de anistia foram acolhidos com base na Súmula Administrativa 2002.07.0003, da Comissão de Anistia, segundo a qual "A Portaria 1.104, de 12 de outubro de 1964, expedida pelo Senhor Ministro de Estado da Aeronáutica, é ato de exceção, de natureza exclusivamente política";

b) a matéria foi submetida às considerações da AGU, que, por meio da Nota AGU⁄JD-10⁄2003, alertou para o fato de que a Portaria 1.104⁄1964, por si só, não configuraria ato de exceção, especialmente para os que ingressaram na FAB após sua edição;

c) o Ministério da Justiça, à luz do entendimento da AGU, instaurou processos de revisão apenas para as anistias reconhecidas em favor dos cabos que ingressaram na FAB após 12.10.1964, mantendo incólumes as concessões de anistia em favor de cabos que ingressaram antes da publicação da Portaria 1.104⁄1964;

d) três anos depois da primeira manifestação da AGU, esta voltou a se manifestar, por meio da Nota AGU⁄JD⁄1-2006, para: d.1) esclarecer que o Ministério da Justiça interpretou equivocadamente a Nota AGU⁄Primeira Turma, Rel. Ministro José Delgado, DJ de – 10⁄2003, pois, na realidade, o que se pretendeu dizer é que "o simples marco temporal, consistente na data de ingresso na FAB, isoladamente considerado, não pode ser elemento suficiente para a caracterização de ato de exceção de natureza exclusivamente política" (fl. 140, e-STJ); e d.2) sugerir a reavaliação das anistias concedidas unicamente com base no critério temporal, sob pena de violação dos deveres dos agentes públicos, sujeitos às penalidades previstas na Lei 8.112⁄1990 e na Lei de Improbidade Administrativa;

e) em 2009, a AGU emitiu a Nota DECOR⁄CGU⁄AGU 296⁄2009 – PGO, respondendo ser desnecessária a submissão da Nota AGU⁄JD⁄1-2006 à aprovação do Presidente da República, para que ela adquirisse caráter vinculante;

f) "diante da enorme controvérsia jurídica que se instalou em torno do mérito da questão, a Consultoria-Geral da União, por meio do Parecer n. 106⁄2010⁄DECOR⁄CGU⁄AGU, determinou que fossem revistas todas as anistias concedidas com fundamento único na Portaria 1.104, de 1964, inclusive a dos praças que ingressaram na FAB em data anterior à sua edição" (fl. 141, e-STJ);

g) finalmente, "foi editada a Portaria Interministerial 134⁄2011, (…), que determinou a revisão das portarias em que foram reconhecidas a condição de anistiado político e concedidas as consequentes reparações econômicas, com fulcro em afastamentos motivados pela Portaria n. 1.104-GM3⁄1964 da Força Aérea Brasileira" (fl. 141, e-STJ).

Pois bem, a parte impetrante não contraria a exposição circunstanciada dos fatos; nega, contudo, as conclusões adotadas pelo Poder Público, sob o argumento de que as manifestações do órgão de assessoramento jurídico (AGU) do Poder Executivo Federal são genéricas e abstratas, destituídas da eficácia de serem equiparadas a ato de impugnação da validade do ato administrativo.

A matéria já foi apreciada no âmbito desta Primeira Seção.

Conforme salientado pela e. Ministra Eliana Calmon, a Seção de Direito Público do STJ, por ocasião do julgamento do MS 15.457⁄DF, de relatoria do e. Ministro Castro Meira, adotou o entendimento de que o simples transcurso do prazo de cinco anos, por si, não autoriza concluir pela configuração de decadência, e que o Mandado de Segurança não é via adequada para discutir esse específico tema (decadência do direito de anular atos administrativos que beneficiaram militares), haja vista a necessidade de "profunda investigação acerca da existência ou não de medida prévia tomada com o escopo de contestar o ato de anistia". Transcrevo a respectiva ementa:

4. Inadequação da via eleita.

5. Segurança denegada (MS 15457⁄DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 24⁄04⁄2012).

Ora, é incontroverso não ter havido omissão do ente estatal, pois desde o ano de 2003 a autoridade impetrada adotou providências que questionam a legalidade dos atos concessivos de anistia.

A séria divergência entre os órgãos de assessoria do Ministério da Justiça (a AGU defendendo o ponto de vista segundo o qual a data de ingresso do militar, conjugada com o posterior licenciamento nos termos da Portaria 1.104⁄1964, por si só, não evidencia ato de perseguição política; por outro lado, a Comissão de Anistia, mantendo o entendimento de que configura ato de exceção o licenciamento, com base na Portaria 1.104⁄1964, de militares que ingressaram na Força Aérea antes de 12.10.1964), demonstra quão polêmico é o tema relacionado ao direito à concessão da anistia, cabendo aqui salientar que a Lei 9.784⁄1999 não fixa prazo para conclusão da medida de impugnação da validade dos atos administrativos, dada a impossibilidade de pré-definição do nível de complexidade dos inúmeros casos sujeitos ao controle de legalidade no âmbito do Poder Público. Eis aqui o que se deve entender como "silêncio eloquente" da lei.

A decadência pressupõe omissão, negligência ou desídia da autoridade impetrada, situações que, torno a dizer, é indiscutível não terem ocorrido.

Não procede o argumento de que as manifestações administrativas da AGU constituem ato genérico e abstrato, pois elas atacam a tese jurídica controvertida em seu cerne, que consiste em definir se a Portaria 1.104⁄64 representa ou não ato de perseguição política.

Uma vez firmada a orientação do Poder Público quanto à tese jurídica, mostra-se desnecessário instaurar milhares de processos administrativos exclusivamente com a finalidade de obter a mesma conclusão.

O procedimento natural é a instauração de processos administrativos para que imediatamente se reexamine, em concreto, a existência de ato de perseguição política, o que veio a ocorrer.

No caso concreto, foi instaurado o contencioso, propiciando ao impetrante o exercício do contraditório e da ampla defesa. Chegou-se à conclusão de que a parte não demonstrou a prática de qualquer ato indicativo de perseguição política (cfr. fls. 153-166, e-STJ).

Assim, a argumentação quanto à configuração da decadência não se fez acompanhar de prova que demonstre a existência de direito líquido e certo a ser tutelado na via estreita do Mandado de Segurança.

Ressalto que não estou afirmando, peremptoriamente, a não ocorrência do instituto jurídico relacionado à caducidade; mas apenas acompanhando o entendimento de que a presente demanda não permite, no rigor do due process, a respectiva constatação.

Com essas considerações, peço vênia à douta divergência para acompanhar a Relatora e denegar a Segurança.

É como voto.

CERTIDÃO DE JULGAMENTO

PRIMEIRA SEÇÃO

Número Registro: 2012⁄0111376-3

PROCESSO ELETRÔNICO

MS 18.606 ⁄ DF


PAUTA: 27⁄02⁄2013	JULGADO: 27⁄02⁄2013

Relatora

Exma. Sra. Ministra ELIANA CALMON

Presidente da Sessão

Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA

Subprocurador-Geral da República

Exmo. Sr. Dr. MOACIR GUIMARÃES MORAES FILHO

Secretária

Bela. Carolina Véras

AUTUAÇÃO

IMPETRANTE	:	JOÃO CIRINO DA SILVA
ADVOGADO	:	ANDRE FRANCISCO NEVES SILVA DA CUNHA
IMPETRADO	:	MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
INTERES.	:	UNIÃO

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO – Militar – Regime – Anistia Política

CERTIDÃO

Certifico que a egrégia PRIMEIRA SEÇÃO, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

Prosseguindo no julgamento, após o voto-vista do Sr. Ministro Herman Benjamin denegando a segurança e julgando prejudicado o agravo regimental, e o voto do Sr. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho concedendo a segurança para declarar a decadência do ato que anulou a portaria anistiadora, pediu vista o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques."

Aguarda o Sr. Ministro Benedito Gonçalves.

Não participaram do julgamento os Srs. Ministros Sérgio Kukina, Diva Malerbi (Desembargadora convocada do TRF da 3a. Região) e Ari Pargendler.

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 18.606 – DF (2012⁄0111376-3)

EMENTA

VOTO-VISTA. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. MILITAR. PORTARIA DO MINISTRO DA JUSTIÇA ANULANDO ATO ANISTIADOR (TERCEIRA FASE). ALEGAÇÃO DE DECADÊNCIA PRETENSÃO ADMINISTRATIVA. PRAZO QUINQUENAL PREVISTO NO ART. 54 DA LEI 9.784⁄99. HIPÓTESE EXCEPCIONAL DE MÁ-FÉ DO IMPETRANTE NÃO INDICADA PELA AUTORIDADE COATORA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. MEDIDAS IMPUGNATIVAS TENDENTES À REVISÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NÃO COMPROVADAS. PRAZO DECADENCIAL CONFIGURADO. PRECEDENTES DO STJ. SEGURANÇA CONCEDIDA.

1. O tema relacionado à revisão das anistias políticas concedidas aos militares afastados por motivos políticos pode ser delimitado, até o presente momento, em três fases distintas, as quais foram objeto de inúmeros mandados de segurança nesta Corte Superior. A tese central sustentada pelos anistiados políticos em todas as referidas fases é a configuração da decadência da possibilidade do Poder Público rever os atos anistiadores.

2. A primeira fase da revisão teve início com a edição da Portaria Interministerial 134⁄2011, editada pelo Ministro de Estado da Justiça e do Advogado-Geral da União, que determinou a realização de amplo procedimento de revisão das portarias que reconheceram a condição de anistiados políticos e concedidas as conseqüentes reparações econômicas, em decorrência dos afastamentos motivados pela Portaria nº 1.104-GM3⁄1964 da Força Aérea Brasileira. Esta fase inicial foi apreciada pela Primeira Seção no julgamento do MS 16.425⁄DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 17.6.11, no qual restou consignado que a mencionada portaria interministerial não atingiu a esfera individual dos direitos dos anistiados, bem como aplicou a Súmula 266⁄STF por entender ser o caso de impetração contra lei em tese.

3. Posteriormente, em uma segunda fase, foram abertos processos individuais de revisão dos atos anistiadores por meio de Despachos do Ministro da Justiça, que determinaram a revisão de ofício das concessões de anistia e autorizaram a abertura de processo de anulação das portarias que declararam a condição de anistiados políticos dos militares. A referida fase foi analisada pela Primeira Seção desta Corte Superior, no julgamento do MS 15.457⁄DF (Rel. Min. Castro Meira, DJe 14.3.12), que analisou especificamente o tema e estabeleceu as seguintes premissas: a) o decurso do prazo de cinco anos previsto no art. 54 da Lei 9.784⁄99, por si só, não obsta o direito da Administração Pública de anulação de atos administrativos, a qual poderá ocorrer em qualquer tempo nos casos de má-fé do beneficiário; b) a verificação da má-fé do beneficiário não é suscetível de análise na via do mandado de segurança pois exige dilação probatória; c) o artigo 54, § 2º, da Lei 9.784⁄99 autoriza a prática de qualquer medida apta a questionar o ato no prazo de cinco anos a fim de afastar a decadência, sendo desnecessária a instauração de procedimento administrativo; d) a necessidade de investigação sobre a existência de medida prévia de impugnação do ato administrativo no caso concreto também é inviável, pois também exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, o que atrai a inadequação da via eleita.

4. Por fim, é possível reconhecer a existência da terceira e última fase, a qual é marcada pelo fim do processo administrativo de anulação, que resulta em Portarias do Ministro da Justiça que anulam as portarias que concederam a anistia política aos militares, hipótese examinada na presente ação mandamental.

5. A análise da tese da decadência da possibilidade do Poder Público rever os atos concessivos de anistia política é essencial para a resolução da controvérsia. A finalização do processo administrativo de revisão da anistia política do impetrante no âmbito Ministério da Justiça permite afirmar a possibilidade de análise dos elementos que envolvem a discussão da mencionada tese. Nesse contexto, é importante esclarecer que embora o transcurso do prazo decadencial possa ser aferido de plano, a Lei 9.784⁄99 expressamente excepciona e afasta a incidência da decadência nos casos de má-fé do beneficiário, circunstância que deveria ser demonstrada pela Administração Pública no processo administrativo de revisão das anistias políticas. Outrossim, é de fundamental importância analisar a existência ou não de ato da Administração Pública tendente a anular os atos de anistia política apto a afastar a alegação de decadência administrativa.

6. A Lei 9.784⁄99 estabelece prazo decadencial de cinco anos para a Administração anular atos administrativos contados da data em que foram praticados, salvo má-fé. O processo administrativo de anulação do ato anistiador, em nenhum momento, foi embasado na má-fé do impetrante, o que afastaria a única exceção prevista no caput do art. 54 da referida norma.

7. O exercício do direito do Poder Público anular as anistias políticas exige a presença de elementos para o reconhecimento de sua validade. No caso específico, somente ao Ministro da Justiça poderia ser atribuído a denominação de "autoridade administrativa" (§ 2º do art. 54 da Lei 9.784⁄99), em razão da competência exclusiva para decidir as questões relacionadas à concessão ou revogação das anistias políticas fundadas na Lei 10.559⁄2002. A Primeira Seção proclamou o entendimento no sentido de que as recomendações exaradas pelo Tribunal de Contas da União e as NOTAS AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006, "não se enquadram na definição de "medida de autoridade administrativa": MS 16.609⁄DF, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 22.6.12 e MS 17.371⁄DF, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 1º.8.12.

8. Por outro lado, o procedimento tendente a anular o ato administrativo exige, necessariamente, sob pena de grave violação aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, a cientificação individual do beneficiário do ato impugnado (art. 66 da Lei 9.784⁄99), circunstância não comprovada pelo Poder Público nas NOTAS AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006, apontadas como medidas impugnativas praticadas pela autoridade administrativa das anistias políticas concedidas aos militares.

9. No caso concreto, a Portaria 2.490⁄2002 (17.12.2002) que reconheceu a condição de anistiado político do impetrante somente foi anulada pela Portaria 882⁄2012 (22.5.12), configurando o transcurso de mais de cinco anos aptos a configurar a decadência administrativa do Poder Público anular atos administrativos. Nesse sentido, os seguintes precedentes: MS 15.432⁄DF, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe de 11.3.2011; MS 15.330⁄DF, 1ª Seção, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 17.12.2010; MS 15.346⁄DF, 1ª Seção, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe de 3.12.2010. Ademais, ainda que seja considerada a edição da Portaria Interministerial MJ⁄AGU 134⁄2011 como instrumento de impugnação da anistia política, a ocorrência do prazo quinquenal decadencial não seria afastada.

10. Voto-vista no sentido de acompanhar o voto divergente do Min. Arnaldo Esteves Lima a fim de conceder a segurança.

VOTO-VISTA

O EXMO. SR. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES:

Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por João Cirino da Silva contra ato do Ministro de Estado da Justiça, especificamente a Portaria 882⁄2012 que anulou o ato que reconheceu a condição de anistiado político que autorizou a abertura de processo de anulação da condição de anistiado político do impetrante.

Relata que foi declarado anistiado político pela Portaria 2.490⁄2004 do Ministro de Estado da Justiça, na qual foi concedida reparação econômica de caráter indenizatório, em prestação mensal, permanente e continuada, com fundamento na Lei 10.559⁄2002.

Aduz que o Ministro de Estado da Justiça e do Advogado-Geral da União, editaram a Portaria Interministerial 134⁄2011, que instaurou procedimento preliminar de revisão das portarias concessivas de anistia política de militares fundadas em afastamentos motivados pela Portaria 1.104-GM3⁄1964 da Força Aérea Brasileira.

Alega, em síntese, que ocorreu a decadência do prazo para a Administração rever o ato anistiador em razão do transcurso do prazo de cinco anos entre a concessão da anistia e a edição do ato coator impugnado no presente mandado de segurança, bem como a absoluta boa-fé do impetrante ao apresentar a declaração de perseguido político, nos termos dos art. 53 e 54 da Lei 9.784⁄99.

Assevera que a nota AGU⁄JD⁄1-2006 não interrompeu o prazo decadencial para a revisão do ato administrativo, pois não pode ser considerada medida impugnativa.

Defende a presença dos requisitos autorizadores da concessão do pedido liminar, especificamente o fumus boni iuris e do periculum in mora. Requer a concessão da liminar para suspender os efeitos do ato impugnado.

O pedido liminar pelo Min. César Asfor Rocha para o fim de suspender os efeitos do ato impugnado, o que foi impugnado por agravo regimental interposto pela União.

A autoridade coatora prestou informações (fls. 136⁄951).

O Ministério Público Federal opinou pela concessão da segurança (fls. 956⁄959).

A ilustre Relatora Ministra Eliana Calmon, por ocasião do julgamento pela Primeira Seção da ação mandamental, apresentou voto no sentido de denegar a segurança, nos seguintes termos:

"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – MANDADO DE SEGURANÇA – ANISTIA POLÍTICA – PORTARIA INTERMINISTERIAL MJ⁄AGU Nº 134⁄2011 – REVISÃO DOS ATOS DE ANISTIA – SÚMULA 266⁄STF – ANULAÇÃO DE ATO CONCESSIVO – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – PRECEDENTES DA PRIMEIRA SEÇÃO.
1. O mandado de segurança não é a via adequada para se discutir eventual decadência do direito de a Administração anular ato concessivo de anistia política, por demandar dilação probatória. Precedente: MS 15457⁄DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14⁄03⁄2012, DJe 24⁄04⁄2012.

2. Agravo regimental da União contra decisão concessiva da liminar prejudicado.
3. Mandado de segurança denegado."

Os Ministros Teori Albino Zavascki e Herman Benjamin acompanharam o voto da Relatora Ministra Eliana Calmon.

Por sua vez, o Ministro Arnaldo Esteves Lima pediu vista e apresentou voto divergente a fim de de conceder a segurança, com a seguinte ementa:

"MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA CONCEDIDA COM BASE NA PORTARIA 1.104-GMS⁄1964. DECADÊNCIA DO ATO DE ANULAÇÃO. NOTAS E PARECERES DA AGU QUE NÃO SE PRESTAM À CARACTERIZAÇÃO DE MEDIDA IMPUGNATIVA NOS TERMOS DO § 2º DO ART. 54 DA LEI 9.784⁄99. MATÉRIA EXAMINÁVEL NA VIA MANDAMENTAL. AFRONTA AO ART. 8º DA CF⁄88. VIOLAÇÃO REFLEXA. PRECEDENTES DO STF. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. A Constituição Federal, no § 5º do seu art. 37, previu que “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. De igual modo, por compreensão extensiva, incumbe à lei a determinação de prazo de decadência quando desta se tratar, conforme sobreveio no art. 54, §§ 1º e 2º, da Lei 9.784⁄99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
2. Não incide a ressalva inscrita na parte final do caput do art. 54 da 9.784⁄99, pois não se fala, em momento algum, na ocorrência de má-fé, vício que não pode ser presumido.
3. O conceito de "autoridade administrativa", a que alude o § 2º do art. 54 da Lei de Processo Administrativo, não pode ser estendido a todo e qualquer agente público, sob pena de tornar inaplicável a regra geral contida no caput, em favor da decadência.
4. Devem ser consideradas como exercício do direito de anular o ato administrativo apenas as medidas tomadas pelo Ministro de Estado da Justiça, autoridade que, assessorada pela Comissão de Anistia, tem competência exclusiva para decidir as questões relacionadas à concessão ou revogação das anistias políticas, nos termos do art. 1º, § 2º, III, da Lei 9.784⁄99 c⁄c 10 e 12, caput, da Lei 10.559⁄02.
5. Além de serem praticados pela autoridade administrativa competente, os atos a que se refere a norma do § 2º do art. 54 da Lei 9.784⁄99 devem ter por escopo a "impugnação à validade do ato". As NOTAS AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006 não se enquadram na definição de "medida de autoridade administrativa" no sentido sob exame, haja vista sua natureza de pareceres jurídicos, de caráter facultativo, formulados pelos órgãos consultivos do Ministério da Justiça, com trâmites internos, genéricos, os quais não se dirigem, especificamente, a quaisquer dos anistiados sob o pálio da Súmula Administrativa nº 2002.07.0003 da Comissão de Anistia.
6. Manifestações genéricas não podem obstar a fluência do prazo decadencial a favor de cada anistiado, que já contava com o seu direito individual subjetivado, materializado, consubstanciado em ato administrativo da autoridade competente, o Sr. Ministro da Justiça, subscritor da respectiva Portaria concessiva de tal benefício legal, militando, em seu prol, os princípios da legalidade, boa-fé e legitimidade, em consonância com a ordem jurídica em vigor.
7. A Lei 9.784⁄99, em seu art. 66, é clara ao dispor que “Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento”. No caso, entre a data da Portaria individual 587, de 9⁄5⁄03, que concedeu a anistia ao impetrante e a Portaria 923, de 29⁄5⁄12, que anulou a primeira, transcorreu prazo superior a 9 (nove) anos. Logo, consumada está a incidência do caput do art. 54. E, se considerada, excepcionalmente, a data da publicação da Portaria Interministerial MJ⁄AGU 134, de 15⁄2⁄11, que instaurou procedimento de revisão das anistias, como hábil a afastar a decadência, esta já se havia consumado.
8. Admitindo-se, ainda, que o prazo de decadência, previsto no art. 54 da Lei 9.784⁄99, pode ser interrompido, ou mesmo suspenso, o que, em princípio, é contra a natureza do instituto (art. 207 do CC), ainda assim, para tanto, seria, como é, imprescindível – sob pena de violação às garantias maiores do devido processo, do contraditório, da ampla defesa, etc. – que o beneficiário do prazo em curso seja, individualmente, cientificado do teor do ato interruptivo ou suspensivo, no curso do referido prazo, como, de resto, prescreve o art. 66, suso, além de ser regra elementar em nosso Direito.
9. Presume-se, por força do art. 3º da LINDB (antiga LICC), o conhecimento da lei, sendo defeso escusar o seu cumprimento sob alegação de desconhecê-la. Tal presunção, todavia, não se estende a atos administrativos, como aqueles já referidos, praticados, genericamente, nos idos de 2003 e 2006, pelo MJ e AGU, internamente, sem, contudo, dar conhecimento pessoal aos principais interessados na matéria, quais sejam, os beneficiados pelas anistias, ao abrigo da Súmula Administrativa 2002.07.0003-CA.
10. A matéria é plenamente examinável na via do writ, por se tratar, essencialmente, de interpretar qual o alcance das regras legais referidas, pois os fatos da anistia e da sua revogação são incontroversos, tanto quanto o é a inexistência de má-fé, vício sequer mencionado. Incide, assim, a Súmula 625⁄STF, a saber: “Controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança.”
11. Não se olvida que o Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo simples transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784⁄99. No caso concreto, contudo, a questão a ser dirimida pelo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial MJ⁄AGU 134⁄11 não se vincula a eventual inconstitucionalidade da Súmula Administrativa 2002.07.0003 da Comissão de Anistia.
12. O constituinte originário não se preocupou em definir, no art. 8º, caput, do ADCT, o que seria um ato de exceção, institucional ou complementar, de motivação exclusivamente política, tendo sido tal encargo transferido à Comissão de Anistia criada pela Lei 10.559⁄02.
13. Ainda que se admita, para argumentar, suposto equívoco da Comissão de Anistia ao editar a Súmula Administrativa 2002.07.0003, tal se resolve no campo infraconstitucional, à luz da Lei 10.559⁄09, não havendo falar em "ato inconstitucional", mormente porque eventual afronta à Constituição se daria de forma indireta, o que não desafia exame de (in)constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal e, muito menos, por esta Corte. Precedentes do STF.
14. Segurança concedida para declarar a decadência do ato que anulou a portaria anistiadora."

Os Ministros Humberto Martins e Napoleão Nunes Maia Filho acompanharam o voto divergente do Ministro Arnaldo Esteves Lima.

Em razão da divergência e da importância do tema julgado pedi vista dos autos.

É o relatório.

O tema relacionado à revisão das anistias políticas concedidas aos militares afastados por motivos políticos pode ser delimitado, até o presente momento, em três fases distintas, as quais foram objeto de inúmeros mandados de segurança nesta Corte Superior.

A tese central sustentada pelos anistiados políticos em todas as referidas fases é a configuração da decadência da possibilidade do Poder Público rever os atos anistiadores.

A primeira fase da revisão teve início com a edição da Portaria Interministerial 134⁄2011, editada pelo Ministro de Estado da Justiça e do Advogado-Geral da União, que determinou a realização de amplo procedimento de revisão das portarias que reconheceram a condição de anistiados políticos e concedidas as conseqüentes reparações econômicas, em decorrência dos afastamentos motivados pela Portaria nº 1.104-GM3⁄1964 da Força Aérea Brasileira. Esta fase inicial foi apreciada pela Primeira Seção no julgamento do MS 16.425⁄DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 17.6.11, no qual restou consignado que a mencionada portaria interministerial não atingiu a esfera individual dos direitos dos anistiados, bem como aplicou a Súmula 266⁄STF por entender ser o caso de impetração contra lei em tese.

Posteriormente, em uma segunda fase, foram abertos processos individuais de revisão dos atos anistiadores por meio de Despachos do Ministro da Justiça, que determinaram a revisão de ofício das concessões de anistia e autorizaram a abertura de processo de anulação das portarias que declararam a condição de anistiados políticos dos militares. A referida fase foi analisada pela Primeira Seção desta Corte Superior, no julgamento do MS 15.457⁄DF (Rel. Min. Castro Meira, DJe 14.3.12), analisou especificamente o tema e estabeleceu as seguintes premissas: a) o decurso do prazo de cinco anos previsto no art. 54 da Lei 9.784⁄99, por si só, não obsta o direito da Administração Pública de anulação de atos administrativos, a qual poderá ocorrer em qualquer tempo nos casos de má-fé do beneficiário; b) a verificação da má-fé do beneficiário não é suscetível de análise na via do mandado de segurança pois exige dilação probatória; c) o artigo 54, § 2º, da Lei 9.784⁄99 autoriza a prática de qualquer medida apta a questionar o ato no prazo de cinco anos a fim de afastar a decadência, sendo desnecessária a instauração de procedimento administrativo; d) a necessidade de investigação sobre a existência de medida prévia de impugnação do ato administrativo no caso concreto é inviável, pois também exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, o que atrai a inadequação da via eleita.

Por fim, é possível reconhecer a existência da terceira e última fase, a qual é marcada pelo fim do processo administrativo de anulação, que resulta em Portarias do Ministro da Justiça que anulam as portarias que concederam a anistia política aos militares, hipótese examinada na presente ação mandamental.

A análise da tese da decadência da possibilidade do Poder Público rever os atos concessivos de anistia política é essencial para a resolução da controvérsia. A finalização do processo administrativo de revisão da anistia política do impetrante no âmbito Ministério da Justiça permite afirmar a possibilidade de análise dos elementos que envolvem a discussão da mencionada tese.

O art. 54 da Lei 9.784⁄99 estabelece:

"O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1^o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2º – Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato."

Nesse contexto, é importante esclarecer que embora o transcurso do prazo decadencial possa ser aferido de plano, a Lei 9.784⁄99 expressamente excepciona e afasta a incidência da decadência nos casos de má-fé do beneficiário, circunstância que deveria ser demonstrada pela Administração Pública no processo administrativo de revisão das anistias políticas. Outrossim, é de fundamental importância analisar a existência ou não de ato da Administração Pública tendente a anular os atos de anistia política apto a afastar a alegação de decadência administrativa.

A referida norma estabelece prazo decadencial de cinco anos para a Administração anular atos administrativos contados da data em que foram praticados, salvo má-fé. O processo administrativo de anulação do ato anistiador, em nenhum momento, foi embasado na má-fé do impetrante, o que afasta a única exceção prevista no caput do art. 54 da Lei 9.784⁄99.

Por outro lado, o exercício do direito do Poder Público anular as anistias políticas exige a presença de elementos para o reconhecimento de sua validade. No caso específico, somente ao Ministro da Justiça poderia ser atribuído a denominação de "autoridade administrativa" (§ 2º do art. 54 da Lei 9.784⁄99), em razão da competência exclusiva para decidir as questões relacionadas à concessão ou revogação das anistias políticas fundadas na Lei 10.559⁄2002.

Outrossim, o procedimento tendente a anular o ato administrativo exige, necessariamente, sob pena de grave violação aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, a cientificação individual do beneficiário do ato impugnado (art. 66 da Lei 9.784⁄99), circunstância não comprovada pelo Poder Público nas NOTAS AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006, apontados como medidas impugnativas praticadas pela autoridade administrativa das anistias políticas concedidas aos militares.

A Primeira Seção proclamou o entendimento no sentido de que as recomendações exaradas pelo Tribunal de Contas da União e as as NOTAS AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006, "não se enquadram na definição de "medida de autoridade administrativa":

"ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA. EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS. OMISSÃO DA AUTORIDADE IMPETRADA. ATO OMISSIVO QUE SE RENOVA CONTINUAMENTE. VIA PROCESSUAL ADEQUADA. JUROS MORATÓRIOS E CORREÇÃO MONETÁRIA. CABIMENTO. SEGURANÇA CONCEDIDA.

1. O Supremo Tribunal Federal, nos autos do RMS 24.953⁄DF, assentou que não consubstancia ação de cobrança o mandado de segurança que visa sanar omissão da autoridade coatora quanto ao cumprimento integral da portaria que reconhece a condição de anistiado político, inclusive no tocante ao pagamento da parcela relativa a valores pretéritos, cujo montante devido encontra-se ali expressamente previsto.

2. A questão a ser dirimida pelo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial MJ⁄AGU 134⁄11 vincula-se à eventual dissonância entre o entendimento firmado pela Comissão de Anistia, com base em sua Súmula Administrativa 2002.07.0003, e o disposto no art. 8º, caput, do ADCT. Em outros termos, se a anistia concedida ao impetrante atenderia, ou não, os requisitos do citado dispositivo constitucional.

3. O conceito de impugnação de ato administrativo, capaz de suspender a contagem do prazo decadencial do art. 54 da Lei 9.784⁄99, não pode ser estendido a todo ou qualquer ato de simples contestação de um direito, mas àqueles atos administrativos de caráter de controle que, consoante doutrina de BANDEIRA DE MELLO, "visam impedir ou permitir a produção ou a eficácia de atos de administração ativa mediante exame prévio ou posterior da conveniência ou da legalidade deles" (In "Curso de Direito Administrativo". 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 393).

4. São consideradas como exercício do direito de anular o ato administrativo apenas as medidas tomadas pela autoridade dotada de poder de decidir as questões relacionadas à concessão ou revogação das anistias políticas, ou seja, pelo Ministro de Estado da Justiça, uma vez que a concessão da anistia é de sua exclusiva responsabilidade, assessorado pela Comissão de Anistia. Inteligência do art. 1º, § 2º, III, da Lei 9.784⁄99, c.c. 10 e 12, caput, da Lei 10.559⁄02.

5. Recomendações exaradas pelo TCU, bem como as NOTAS AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006, não se enquadram na definição de "medida de autoridade administrativa".

6. "A existência da previsão de recursos, em leis orçamentárias da União, para o pagamento dos efeitos financeiros da Portaria expedida pelo Ministério da Justiça e o decurso do prazo previsto no § 4º do art. 12 da Lei 10.559⁄02, consubstancia o direito líquido e certo do impetrante ao recebimento integral da reparação econômica" (MS 13.816⁄DF, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Terceira Seção, DJe 4⁄6⁄09).

7. "Está consolidado pelo STJ que são cabíveis juros moratórios e que deve ser aplicada a nova redação do art. 1º-F, da Lei n. 9.494⁄90, nos termos definidos pela Lei n. 11.960⁄2009, conforme o EREsp 1.207.197⁄RS, Relator o Ministro Castro Meira, DJe de 2.8.2011. Precedentes específicos: AgRg nos EmbExeMS 12.118⁄DF, Rel. Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Terceira Seção, DJe 22.8.2011; e AgRg nos EmbExeMS 11.097⁄DF, Rel. Min. Laurita Vaz, Terceira Seção, DJe 28.6.2011. Preliminar rejeitada" (MS 17.520⁄DF, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, Primeira Seção, DJe 7⁄11⁄11).

8. Conforme decidido pela Primeira Seção na Questão de Ordem 15.706⁄DF, a ordem ora concedida ficará prejudicada caso, antes do correspondente pagamento, sobrevier decisão administrativa revogando ou anulando o ato de concessão da anistia.

9. Segurança concedida." (sem destaques no original)

(MS 16.609⁄DF, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 22.6.12)

No mesmo sentido o julgamento do MS 17.371⁄DF, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 1º.8.12.

No caso concreto, a Portaria 2.490⁄2002 (17⁄12⁄2002) que reconheceu a condição de anistiado político do impetrante somente foi anulada pela Portaria 882⁄2012 (22⁄5⁄12), configurando o transcurso de mais de cinco anos aptos a configurar a decadência administrativa do Poder Público anular atos administrativos. Ademais, ainda que seja considerada a edição da portaria Interministerial MJ⁄AGU 134⁄2011 como instrumento de impugnação da anistia política, o ocorrência do prazo quinquenal decadencial não seria afastado.

Sobre o tema, os seguintes precedentes desta Corte Superior:

"ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. REVISÃO DO ATO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. OCORRÊNCIA. ART. 54 DA LEI 9.784⁄99. SEGURANÇA CONCEDIDA.

1. O impetrante, sustentando a ocorrência de decadência administrativa, se insurge contra ato que determinou, em 14⁄7⁄10, a instauração de processo administrativo para rever sua condição de anistiado político, reconhecida na Portaria 2.791, de 30⁄12⁄02, do Ministro de Estado da Justiça.

2. Nos termos do art. 54, da Lei 9.784⁄99, "o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados".

3. A regra prevista no parágrafo primeiro do art. 54 da Lei 9.784⁄99, no sentido de que, no caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento, pressupõe que esse pagamento tenha sido efetuado no tempo devido. Em se tratando de anistia política, o art. 18 da Lei 10.559⁄02 determina o prazo de 60 dias para que os pagamentos sejam efetuados.

4. No caso dos autos, não obstante o impetrante tenha sido declarado anistiado político em 2002, até a presente data o benefício da prestação mensal continuada não foi implementado. Dessa forma, a inércia da Administração em iniciar os pagamentos devidos ao impetrante não pode resultar na postergação do termo inicial do prazo de decadência previsto no art. 54 da Lei 9.784⁄99.

5. Segurança concedida."

(MS 15.432⁄DF, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe de 11.3.2011)

"ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIADO POLÍTICO. PRESTAÇÃO MENSAL, PERMANENTE E CONTINUADA. REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO. PODER DE AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. ART. 54, CAPUT E § 2º, DA LEI N.º 9.74⁄99. DECADÊNCIA. TRANSCURSO DE LAPSO TEMPORAL SUPERIOR AO QUINQUÍDIO LEGAL.

1. O art. 54, da Lei 9.784⁄99, ao disciplinar o processo administrativo, estabeleceu o prazo de cinco anos para que pudesse a Administração revogar os seus atos.

2. A despeito de a Administração Pública estar adstrita à observância do princípio da legalidade, por força do art. 37, da Constituição Federal, deve o poder público observar outros princípios, notadamente o da segurança jurídica, corolário do Estado Democrático de Direito, previsto no art. 1º da Constituição Federal. Precedente: (MS 9112⁄DF, Rel. Ministra ELIANA CALMON, CORTE ESPECIAL, DJ 14⁄11⁄2005).

§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

4. In casu, a questão central reside no transcurso do prazo decadencial para a prática da Portaria n.º 523⁄2009, que pretende anular ato da Portaria n.º 1.336⁄2004, consubstanciado no reconhecimento do impetrante como anistiado político e, consequentemente, ao pagamento de prestação mensal, permanente e continuada em substituição à aposentadoria excepcional.

5. O primeiro pagamento da prestação mensal a que se pretende anular ocorreu em 02 de julho de 2004 (cf. doc. 07 – fl. 26) e a Portaria nº 523-MJ foi publicada no Diário Oficial da União em 24 de março de 2010, ou seja, após o quinquênio legal para a administração rever seus próprios atos, previsto no artigo 54, da Lei 9.784⁄99, o que pode-se concluir pela consumação da decadência administrativa.

6. Mandado de segurança concedido."

(MS 15.330⁄DF, 1ª Seção, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 17.12.2010)

"MANDADO DE SEGURANÇA. MILITAR ANISTIADO. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE REVISÃO. DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784⁄99. ORDEM CONCEDIDA.

2. Instaurado o processo de revisão de anistiado político após decorridos mais de sete anos da sua concessão e quase seis anos de recebimento da prestação mensal, permanente e continuada, resta consumado o prazo decadencial de que cuida o artigo 54 da Lei nº 9.784⁄99.

4. Ordem concedida."

(MS 15.346⁄DF, 1ª Seção, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe de 3.12.2010)

Ante o exposto, data maxima venia dos entendimentos proferidos pelos Ministros Eliana Calmon, Teori Albino Zavascki e Herman Benjamin, acompanho o voto divergente do Ministro Arnaldo Esteves Lima, acompanhado pelos Ministros Humberto Martins e Napoleão Nunes Maia Filho, a fim de CONCEDER A SEGURANÇA.

CERTIDÃO DE JULGAMENTO

PRIMEIRA SEÇÃO

Número Registro: 2012⁄0111376-3

PROCESSO ELETRÔNICO

MS 18.606 ⁄ DF


PAUTA: 27⁄02⁄2013	JULGADO: 10⁄04⁄2013

Relatora

Exma. Sra. Ministra ELIANA CALMON

Relator para Acórdão

Exmo. Sr. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA

Presidente da Sessão

Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA

Subprocurador-Geral da República

Exmo. Sr. Dr. FLAVIO GIRON

Secretária

Bela. Carolina Véras

AUTUAÇÃO

IMPETRANTE	:	JOÃO CIRINO DA SILVA
ADVOGADO	:	ANDRE FRANCISCO NEVES SILVA DA CUNHA
IMPETRADO	:	MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
INTERES.	:	UNIÃO

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO – Militar – Regime – Anistia Política

CERTIDÃO

Certifico que a egrégia PRIMEIRA SEÇÃO, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

"Prosseguindo no julgamento, a Seção, por maioria, vencidos a Sra. Ministra Relatora e os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki e Herman Benjamin, concedeu a segurança para declarar a decadência do ato que anulou a portaria anistiadora, nos termos do voto do Sr. Ministro Arnaldo Esteves Lima, que lavrará o acórdão.

Votaram com o Sr. Ministro Arnaldo Esteves Lima os Srs. Ministros Humberto Martins, Napoleão Nunes Maia Filho, Mauro Campbell Marques (voto-vista) e Benedito Gonçalves, que resssalvou seu ponto de vista.

Não participaram do julgamento os Srs. Ministros Sérgio Kukina e Ari Pargendler.

Documento: 1190836

Inteiro Teor do Acórdão

– DJe: 28/06/2013

(…)

RESUMO DAS DECISÕES E VOTOS-VISTA:

Clique no número do processo para buscar o Inteiro Teor do Acórdão ou clique na peça desejada:

– MS 18606 (2012/0111376-3 – 28/06/2013)

– EMENTA / ACORDÃO

– RELATÓRIO E VOTO – Min. ELIANA CALMON

– CERTIDÃO DE JULGAMENTO

– VOTO-VISTA – Min. ARNALDO ESTEVES LIMA

– CERTIDÃO DE JULGAMENTO

– VOTO-VISTA – Min. HERMAN BENJAMIN

– CERTIDÃO DE JULGAMENTO

– VOTO-VISTA – Min. MAURO CAMPBELL MARQUES

– CERTIDÃO DE JULGAMENTO

(…)

ASANE	Gilvan Vanderlei	Carlos Fernando	José Maria
(81) 3318.3435	(81) 99958.2021	(81) 98545.8843	(81) 98588.1941

PORTAL DOS CABOS DA F.A.B. Atingidos Pela Portaria nº 1.104GM3/64

As decisões da Relatora e os Votos-Vista nos autos do MS 18.606/DF em tramitação no STJ

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Jackson Gomes Esteves
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